Kalau Bisa Dipersulit, Kenapa Dipermudah?

Kok Ribet Banget Sih Ngurus Birokrasi di Negeri Wakanda?

Mengurus berkas dan izin ke pejabat pemerintahan yang seharusnya selesai dalam tiga hari sering kali berubah menjadi urusan yang berminggu-minggu. Persyaratannya sudah lengkap, formulirnya sudah diisi, dan semua dokumen yang diminta sudah diserahkan. Akan tetapi ketika kembali sesuai jadwal, ternyata masih ada berkas yang kurang dan diminta untuk melengkapi. Beberapa hari kemudian, sistem yang ada sedang bermasalah. Setelah itu, berkas-berkas pun masih harus menunggu persetujuan. Di saat yang sama, selalu ada orang lain yang tampaknya bisa menyelesaikan urusannya dengan lebih cepat.

Pengalaman seperti ini tidak hanya terjadi sekali atau dua kali. Di banyak negara, terutama yang masih menghadapi masalah korupsi, pelayanan publik yang lambat dan berbelit sering dianggap sebagai hal yang lumrah. Kita biasanya menjelaskannya dengan alasan yang sama, yakni terdapat prosedur yang rumit, kapasitas birokrasi yang terbatas, atau sumber daya yang tidak memadai. Namun, ada satu kemungkinan lain yang jarang dipertimbangkan. Bagaimana jika sebagian keterlambatan itu  memang sengaja diciptakan?

Berangkat dari fenomena tersebut, Martin Mattsson, peneliti dari National University of Singapore, mengajukan pertanyaan yang lebih spesifik dalam paper When Does Corruption Cause Red Tape? Bribe Discrimination Under Asymmetric Information. Paper tersebut menjelaskan kapan korupsi memunculkan hambatan administratif berlebihan, dan kapan suap hanya menjadi biaya tambahan tanpa banyak mempengaruhi kualitas layanan yang diterima masyarakat.

Bagaimana dengan Literatur Sebelumnya?

Hubungan antara korupsi dan efisiensi birokrasi telah lama menjadi perdebatan di kalangan ekonom. Sebagian bahkan berargumen bahwa dalam kondisi tertentu korupsi tidak selalu merugikan. Suap dapat berfungsi sebagai "pelumas" yang mempercepat proses birokrasi bagi mereka yang bersedia membayar, terutama ketika regulasi yang ada terlalu kaku untuk mengakomodasi kebutuhan yang berbeda-beda. Gagasan ini dikenal sebagai hipotesis grease the wheels (Kaufmann dan Wei, 1999). Dari sudut pandang individu yang berhasil menyelesaikan urusannya lebih cepat, argumen tersebut memang tampak masuk akal.

Namun, bukti empiris yang muncul kemudian menunjukkan gambaran yang berbeda. Freund dkk. (2016) menemukan bahwa perusahaan yang membayar suap lebih banyak justru menghadapi waktu pemrosesan yang lebih lama, bukan lebih singkat. Korupsi tampaknya tidak hanya gagal menjadi pelumas, tetapi dalam banyak kasus justru menjadi pasir yang memperlambat roda birokrasi. Meski demikian, penelitian tersebut belum mampu menjelaskan mekanisme yang mendasarinya secara tepat. Model-model teoretis sebelumnya, seperti yang dikembangkan oleh Banerjee (1997) dan Guriev (2004), hanya dapat menghasilkan temuan serupa dengan menambahkan asumsi adanya konflik kepentingan antara pembuat kebijakan dan pelaksana di lapangan. Akibatnya, pertanyaan mendasar tentang kapan korupsi menciptakan inefisiensi, dan kapan ia sekadar menjadi mekanisme redistribusi, masih belum terjawab secara memadai.

Apa yang Ingin Dijelaskan oleh Penelitian Ini?

Pada penelitian ini, Mattsson mencoba menjawab pertanyaan yang belum sepenuhnya terjawab oleh penelitian sebelumnya, yakni mengapa korupsi kadang disertai hambatan administratif yang berlebihan, sementara pada kasus lain tidak. Untuk itu, ia membangun sebuah model teoretis yang berfokus pada insentif birokrat dalam mengatur kualitas layanan yang mereka berikan. Dalam model tersebut, birokrat digambarkan seperti seorang monopolis yang menyediakan layanan publik. Suap berfungsi sebagai harga, sedangkan beban administratif (mulai dari waktu tunggu yang panjang hingga prosedur tambahan yang tidak perlu) menjadi cara untuk menurunkan kualitas layanan. Dengan kata lain, red tape dibuat sebagai instrumen pengatur strategis dalam birokrasi.

Kontribusi utama model ini terletak pada peran informasi. Berbeda dengan beberapa model sebelumnya yang membutuhkan asumsi adanya konflik antara pembuat kebijakan dan pelaksana di lapangan, Mattsson menunjukkan bahwa korupsi dapat menciptakan inefisiensi bahkan dalam birokrasi yang sangat sederhana. Adapun hal yang menentukan adalah seberapa banyak informasi yang dimiliki birokrat mengenai kesediaan pemohon untuk membayar demi menghindari keterlambatan dan hambatan administratif.

Berdasarkan gagasan tersebut, Mattsson membandingkan tiga situasi. Pertama, birokrat memiliki informasi lengkap mengenai kesediaan setiap perusahaan untuk membayar. Dalam kondisi ini, ia dapat menyesuaikan suap secara langsung tanpa perlu menciptakan hambatan tambahan. Kedua, birokrat memiliki informasi yang terbatas dan tidak dapat membedakan pemohon satu dengan yang lain. Untuk mengekstraksi pembayaran dari mereka yang memiliki kesediaan membayar lebih tinggi, birokrat justru terdorong menciptakan hambatan yang juga harus ditanggung oleh pemohon lain. Ketiga, tidak ada korupsi sama sekali sehingga semua pemohon menerima layanan yang sama dan tidak ada pembayaran informal.

Adapun empat hal yang ingin diuji dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : 

1. Korupsi meningkatkan beban administratif lebih besar saat birokrat punya sedikit informasi tentang willingness to pay pemohon.

2. Korupsi memperbesar gap beban administratif antara pemohon willingness to pay rendah vs tinggi.

3. Efek korupsi terhadap pemohon willingness to pay rendah lebih besar dalam kondisi informasi asimetris dibanding informasi penuh.

4. Untuk pemohon willingness to pay tertinggi, efek korupsi tidak berbeda antara kedua kondisi informasi tersebut

Untuk menguji keempat prediksi itu, Mattsson menggunakan data dari World Bank Enterprise Survey, sebuah survei berskala besar yang mencakup 186.277 interaksi antara pemerintah dan perusahaan dari 67.970 perusahaan di 158 negara selama periode 2006 hingga 2023. Skala data ini penting karena memungkinkan perbandingan antar institusi dalam satu negara yang sama, bahkan antar interaksi yang dialami oleh satu perusahaan yang sama.

Adapun interaksi yang diamati mencakup sembilan jenis urusan pemerintah yang umum dihadapi oleh pelaku usaha pada Gambar 1, mulai dari permohonan izin konstruksi, lisensi operasi, lisensi impor, koneksi listrik, air, dan telepon, hingga pengurusan bea cukai impor dan ekspor, serta inspeksi pajak. Untuk setiap jenis interaksi, survei menanyakan berapa lama waktu yang dibutuhkan untuk menyelesaikan prosesnya, atau dalam kasus inspeksi pajak, berapa kali perusahaan harus bertemu dengan petugas. Angka itulah yang menjadi ukuran beban administratif dalam penelitian ini.

Gambar 1 Sembilan Urusan Jasa Pemerintah yang Umum Dihadapi Perusahaan

Sementara itu, korupsi diukur dari proporsi perusahaan dalam satu institusi dan tahun yang melaporkan bahwa pembayaran tidak resmi diminta atau diharapkan sebagai bagian dari interaksi mereka. Untuk menghindari bias, ukuran ini dihitung dengan mengecualikan respons dari perusahaan yang sedang diamati, sehingga pengalaman satu perusahaan tidak memengaruhi klasifikasi korupsi yang dikenakan pada perusahaan itu sendiri. Variabel ini kemudian dibuat biner, bernilai satu jika proporsi korupsi di institusi tersebut berada di atas median global sebesar 7,1 persen.

Untuk setting informasi, Mattsson mengklasifikasikan interaksi menjadi dua kelompok berdasarkan seberapa mudah birokrat bisa mengetahui kesediaan membayar tiap perusahaan:

• Setting informasi tinggi, Interaksi yang bersifat berulang seperti inspeksi pajak, bea cukai, lisensi operasi, dan lisensi impor. Birokrat punya banyak kesempatan untuk mengenal perusahaan. Izin konstruksi juga masuk kategori ini karena perusahaan diwajibkan menyerahkan dokumen proyek secara rinci.

• Setting informasi rendah, Permohonan koneksi listrik, air, dan telepon yang bersifat satu kali dan tidak memerlukan banyak dokumen, sehingga birokrat sulit memperkirakan kesediaan membayar tiap perusahaan.

Willingness to pay perusahaan tidak bisa diobservasi secara langsung. Maka dari itu, Mattsson menggunakan proksi berupa rata-rata peringkat beban administratif yang ditanggung perusahaan di interaksi-interaksi lainnya. Asumsinya adalah perusahaan yang menanggung biaya besar ketika suatu proses tertunda akan memiliki insentif yang lebih kuat untuk menghindari hambatan administratif. Jika sebuah perusahaan secara konsisten berupaya mempercepat berbagai urusan birokrasi yang dihadapinya, hal tersebut mengindikasikan bahwa perusahaan tersebut memiliki kesediaan membayar yang relatif lebih tinggi untuk menghindari keterlambatan.

Desain Ekonometrika Penelitian 

Masuk ke bagian ekonometrik, Mattsson menggunakan tiga spesifikasi regresi utama. Spesifikasi pertama dirancang untuk melihat apakah hubungan antara korupsi dan beban administratif berbeda antara setting informasi tinggi dan rendah.

Perhatian utama terletak pada koefisien β₂. Jika bernilai positif, maka korupsi meningkatkan beban administratif secara lebih besar pada interaksi yang berlangsung dalam setting informasi rendah dibandingkan setting informasi tinggi. Temuan seperti ini akan konsisten dengan prediksi pertama model, yaitu bahwa red tape lebih mungkin muncul ketika birokrat memiliki informasi yang terbatas mengenai pemohon.

Spesifikasi kedua digunakan untuk menguji apakah dampak korupsi berbeda antara perusahaan dengan kesediaan membayar yang tinggi dan rendah.

Dalam regresi ini, koefisien β₂ menunjukkan apakah korupsi memberikan beban administratif yang lebih besar kepada perusahaan dengan kesediaan membayar yang rendah. Prediksi kedua model didukung apabila koefisien tersebut bernilai positif.

Untuk menguji prediksi ketiga dan keempat secara simultan, Mattsson kemudian menggabungkan kedua mekanisme tersebut ke dalam satu spesifikasi yang lebih lengkap.

Koefisien yang paling penting dalam spesifikasi ini adalah β₄. Nilai yang positif menunjukkan bahwa perusahaan dengan kesediaan membayar rendah menghadapi tambahan beban administratif terbesar ketika berinteraksi dengan institusi yang korup dan berada dalam setting informasi rendah. Hasil tersebut akan mendukung prediksi ketiga model. Sementara itu, prediksi keempat mengharapkan koefisien β₂ mendekati nol, yang berarti bahwa bagi perusahaan dengan kesediaan membayar tertinggi, tingkat informasi yang dimiliki birokrat tidak lagi banyak memengaruhi beban administratif yang mereka hadapi.

Ketiga spesifikasi tersebut memasukkan firm-by-year fixed effects untuk mengendalikan karakteristik yang tidak teramati pada tingkat perusahaan dalam setiap tahun pengamatan. Dengan demikian, hasil estimasi tidak akan dipengaruhi oleh faktor-faktor tetap yang berkorelasi dengan korupsi maupun beban administratif. Standard error dikelompokkan pada tingkat jenis interaksi dan negara untuk mengakomodasi kemungkinan korelasi antarobservasi dalam kelompok yang sama.

Hasil estimasi disajikan dalam Tabel 1 yang terdiri dari empat kolom. Kolom pertama berfungsi sebagai spesifikasi baseline, sedangkan tiga kolom berikutnya digunakan untuk menguji prediksi-prediksi utama model.

Tabel 1 Hubungan antara beban administratif dan korupsi berdasarkan  pengaturan informasi dan WTP

Kolom pertama menunjukkan bahwa institusi yang lebih korup cenderung memiliki beban administratif yang lebih tinggi. Secara rata-rata, korupsi diasosiasikan dengan peningkatan beban administratif sekitar 8,9%. Temuan ini konsisten dengan literatur sebelumnya yang menemukan bahwa pelayanan publik di lingkungan yang lebih korup umumnya berjalan lebih lambat. Namun, hasil ini hanya menunjukkan korelasi rata-rata dan tidak dapat langsung ditafsirkan sebagai hubungan kausal. Institusi yang korup mungkin juga berbeda dalam berbagai aspek lain yang turut memengaruhi kualitas pelayanan.

Sementara itu, kolom kedua menguji prediksi pertama model, yaitu bahwa korupsi seharusnya menimbulkan hambatan administratif yang lebih besar ketika birokrat memiliki informasi yang terbatas mengenai perusahaan yang mereka layani. Hasilnya mendukung prediksi tersebut. Koefisien interaksi antara korupsi dan setting informasi rendah bernilai positif dan signifikan secara statistik, yang menunjukkan bahwa korupsi meningkatkan beban administratif sekitar 23,1% lebih besar dibandingkan pada setting informasi tinggi. Temuan ini konsisten dengan gagasan bahwa birokrat menggunakan red tape sebagai alat untuk membedakan pemohon ketika mereka tidak mengetahui secara pasti siapa yang paling bersedia membayar

Adapun kolom ketiga berfokus pada prediksi kedua, yaitu apakah korupsi lebih merugikan perusahaan dengan kesediaan membayar yang rendah. Koefisien yang diperoleh bergerak sesuai arah yang diprediksi model, tetapi tidak signifikan secara statistik. Dengan demikian, bukti untuk prediksi kedua masih relatif lemah ketika mekanisme kesediaan membayar diuji secara terpisah.

Bukti yang paling kuat muncul pada kolom keempat yang menggabungkan seluruh mekanisme dalam satu spesifikasi. Koefisien pada interaksi tiga arah antara korupsi, setting informasi rendah, dan kesediaan membayar rendah bernilai 0,901 dan signifikan pada tingkat 1 persen. Hasil ini menunjukkan bahwa perusahaan dengan kesediaan membayar rendah menghadapi tambahan beban administratif yang jauh lebih besar ketika berinteraksi dengan institusi yang korup dalam setting informasi rendah. Dengan kata lain, kelompok yang paling dirugikan adalah mereka yang berhadapan dengan korupsi ketika birokrat tidak memiliki cukup informasi untuk mengidentifikasi siapa yang bersedia membayar lebih. Pada saat yang sama, koefisien interaksi antara korupsi dan setting informasi rendah menjadi negatif setelah perbedaan kesediaan membayar diperhitungkan. Temuan ini sejalan dengan prediksi keempat model. Bagi perusahaan dengan kesediaan membayar tertinggi, tingkat informasi yang dimiliki birokrat tampaknya tidak banyak memengaruhi beban administratif yang mereka hadapi. Hambatan tambahan justru terkonsentrasi pada perusahaan dengan kesediaan membayar yang lebih rendah.

Meski demikian, hasil penelitian ini tetap perlu ditafsirkan dengan hati-hati. Hubungan yang ditemukan bersifat asosiatif dan belum dapat dianggap sebagai hubungan kausal. Mattsson mengakui bahwa ia tidak memiliki variasi eksogen pada tingkat korupsi, sehingga masih ada kemungkinan faktor-faktor lain yang tidak teramati turut memengaruhi hasil. Misalnya, institusi yang kekurangan sumber daya mungkin cenderung lebih korup sekaligus memberikan pelayanan yang lebih lambat. Selain itu, dua elemen penting dalam model (tingkat informasi yang dimiliki birokrat dan willingness to pay perusahaan) tidak dapat diamati secara langsung. Keduanya diukur menggunakan proksi berupa jenis interaksi dan pengalaman administratif perusahaan pada urusan lain yang tentu tidak sepenuhnya merepresentasikan kondisi sebenarnya.

Tabel 2 dan 3 Korupsi & Jumlah Permohonan Interaksi Pemerintah-Perusahaan dan Hasil yang Diperoleh Menggunakan Pengukuran Korupsi Berkelanjutan

Untuk memastikan bahwa temuannya tidak bergantung pada satu definisi atau spesifikasi tertentu, Mattsson menjalankan serangkaian robustness checks. Salah satu yang terpenting menguji kemungkinan selection bias, yakni situasi ketika korupsi membuat sebagian perusahaan memilih untuk tidak berinteraksi dengan pemerintah sehingga sampel yang diamati menjadi tidak representatif. Hasilnya tidak menunjukkan bukti bahwa mekanisme tersebut terjadi secara berbeda antara setting informasi tinggi dan rendah. Temuan utama juga tetap konsisten ketika ukuran korupsi diubah dari indikator biner menjadi variabel kontinu, sehingga hasil penelitian tidak tampak bergantung pada penggunaan ambang median 7,1 persen dalam spesifikasi utamanya.

Kesimpulan 

Berdasarkan hasil penelitian di atas, temuan Mattsson menunjukkan bahwa korupsi tidak selalu menghasilkan hambatan administratif yang sama besar di setiap situasi. Dampaknya bergantung pada interaksi yang dihadapi birokrat dan pemohon. Menggunakan data dari 158 negara, penelitian ini menemukan bahwa beban administratif paling besar muncul pada institusi yang korup ketika informasi mengenai pemohon relatif terbatas. Temuan tersebut membantu menjelaskan mengapa hubungan antara korupsi dan red tape yang selama ini terlihat dalam data tidak selalu muncul dengan intensitas yang sama, sekaligus menunjukkan bahwa kerumitan birokrasi dapat menjadi bagian dari mekanisme yang menopang praktik korupsi itu sendiri

Pandangan Penulis

Temuan-temuan ini membawa kita kembali ke pertanyaan di awal tulisan: mengapa mengurus sesuatu yang seharusnya sederhana sering kali terasa begitu rumit? Jawaban yang ditawarkan Mattsson cukup provokatif. Dalam kondisi tertentu, keterlambatan dan prosedur tambahan merupakan bagian dari mekanisme yang memungkinkan birokrat korup mengekstraksi pembayaran dari pemohon. Ketika mereka tidak mengetahui siapa yang paling menghargai pelayanan yang cepat, cara termudah untuk mengetahuinya adalah dengan memperlambat proses dan melihat siapa yang akhirnya bersedia membayar untuk keluar dari antrean.

Di bagian akhir papernya, Mattsson mengajukan pertanyaan yang menarik. Jika persoalannya pada akhirnya adalah kesediaan membayar, mengapa pemerintah tidak secara terbuka menawarkan layanan yang lebih cepat dengan biaya tambahan yang resmi? Secara teori, mekanisme semacam itu bisa mengurangi kebutuhan akan suap sekaligus mengalihkan pendapatan dari kantong pribadi ke kas negara. Namun menurut Mattsson, gagasan tersebut sering terbentur dua hal. Pertama, keberatan normatif terhadap layanan publik yang dapat "dibeli" oleh mereka yang lebih mampu. Sementara itu yang kedua, kekhawatiran bahwa pemerintah akan menyalahgunakan kewenangan untuk menetapkan harga layanan. Salah satu contoh yang ia sebut adalah pemrosesan visa H-1B di Amerika Serikat yang memang memungkinkan pemohon membayar lebih untuk memperoleh layanan yang lebih cepat. Apa pun jawabannya, penelitian ini mengingatkan bahwa birokrasi yang berbelit tidak selalu lahir dari ketidakmampuan. Kerumitan itu justru dapat menjadi bagian dari insentif yang membuat korupsi terus bertahan.

Adapun pola semacam ini terasa familiar bagi siapapun yang pernah berurusan dengan birokrasi di Indonesia. Berbagai layanan, mulai dari pengurusan dokumen kependudukan hingga izin usaha skala kecil, masih kerap diwarnai praktik serupa meskipuni jarang disebut sebagai suap secara terbuka. Hal yang lebih mengakar justru kebiasaan memberi "uang terima kasih" kepada petugas yang membantu menyelesaikan urusan, padahal pelayanan tersebut semestinya sudah menjadi tanggung jawab mereka tanpa perlu dibalas apapun. Oleh karena dibungkus sebagai bentuk kesopanan dan bukan sebagai bayaran, praktik ini jarang dipersepsikan sebagai masalah, bahkan oleh pihak yang membayarnya sendiri. Cara pandang semacam itu membuat hambatan administratif terus bertahan karena masyarakat turut melanggengkannya tanpa sadar bahwa mereka sedang membayar untuk sesuatu yang sebetulnya adalah hak. Maka, sebelum bicara soal reformasi sistem atau digitalisasi layanan, barangkali yang perlu dibenahi lebih dulu adalah kesadaran bahwa pelayanan yang cepat dan adil bukanlah sesuatu yang seharusnya perlu dibeli.